在美国没有对碳征税的新立法或建立温室气体总量管制和交易制度的情况下，环境保护局正在根据《清洁空气法》对排放进行监管。该法律如何规定在这方面采取行动？可以使用哪些切实可行且法律健全的机制和监管策略？，直到最近，人们还普遍认为，美国应对气候变化的行动（如果有的话）将通过新的立法——很可能是在一个广泛的总量管制和交易体系内对碳定价。尽管几乎所有经济学家和政策专家都认为，立法仍然是最佳的长期选择，但在不久的将来，碳排放的监管工具将越来越有可能成为一个老朋友：《清洁空气法》。，《清洁空气法》是一部久经考验的法律：其前身于1963年和1967年通过，1970年在理查德·尼克松的领导下进行了大量修订和扩大，形成了现代形式。1977年和1990年又进行了重要的进一步修正。那么，为什么它现在才被应用于温室气体排放呢？为什么它的使用成为气候变化政策辩论的焦点？主要有两个原因：首先，直到2007年，最高法院才在马萨诸塞州诉环境保护局（EPA）一案中裁定，温室气体被纳入该法案对“污染物”的定义。在做出这一决定之前，尚不清楚碳是否可以根据该法案进行监管——布什时代的环境保护局辩称，新的立法是必要的。最高法院不同意，尽管这一决定的影响需要一段时间才能渗透到环保局的监管机构和整个政策界。，第二，在奥巴马政府的领导下，环保局相对较快地采取行动，将该法案纳入温室气体排放。该机构于2009年发布了一份温室气体“危害调查结果”，从法律上确定温室气体排放威胁到公众健康和福利，这是至关重要的第一步。这一发现为该机构根据该法案制定的第一项碳法规——2010年3月发布的汽车和卡车新排放标准——奠定了基础。尽管这些举措侧重于运输部门的排放，但它们也要求环保局监管固定来源（发电厂和工业设施）。，与此同时，国会持续的惰性意味着没有新的全面气候立法。虽然新的立法几乎肯定会取代并优先于现有环保局权力的至少某些方面，但目前缺乏行动，使《清洁空气法》下的监管成为不可避免的选择。，结果是，至少在短期内，环保局很可能会根据该法案继续采取行动来监管碳排放。这在实践中意味着什么只是部分清楚。2010年针对汽车和卡车的规定显示了该机构对运输业的计划。环保局还澄清了在《清洁空气法》许可程序中对所有新的固定源（以及正在进行重大升级的固定源）考虑温室气体排放的要求，但最终将如何实施仍不确定。许可证需要“最佳可用控制技术”，目前尚不清楚这种技术对温室气体排放的影响。即使是非常小的温室气体排放国也需要许可证，可能包括数万至数百万个累计占排放量很小部分且从未经过许可程序的设施。为了避免这一难题并提高许可的成本效益，环保局发布了一项规则来“调整”这一过程——这意味着只有大型排放国才会受到影响——但这种方法在法律上是有问题的。，环保局将如何监管其他现有的固定排放源——那些没有被修改的排放源——存在更大的不确定性。该机构如何选择这样做是该领域最大的未回答问题，尤其是因为这些现有来源占美国碳排放的大部分。根据《清洁空气法》，环保局有各种可用的工具，包括制定国家空气质量标准（用于颗粒物和氮氧化物等主要传统污染物的方法），或将碳视为危险污染物（例如汞）。然而，这些方法中的大多数都存在重大的法律和/或实际问题。《清洁空气法》的最佳和最有可能的机制似乎是新源绩效标准（NSPS）计划下的部门绩效标准——令人困惑的是，该计划也适用于现有的排放源。各国将承担该方案下现有来源的主要执行和执行作用。传统上，这些性能标准是基于技术的，但该法案似乎足够灵活，环保局可以纳入市场导向机制。，在RFF，我们分析了美国环保局如何利用绩效标准来监管一个部门——煤电厂的碳排放。美国环保局和美国能源部的初步研究表明，以提高发电厂效率和生物质与煤共烧的形式，煤炭有相对容易的减排机会。传统的基于技术的性能标准将允许环保局要求提高效率。但市场工具将使该机构能够以更具成本效益的方式抓住这些机会以及生物质联合燃烧带来的机会。例如，美国环保局可以实施一项基于排放效率的性能标准，但允许工厂向该标准进行交易。那些很容易变得更有效率或可以共同燃烧生物质的工厂可以向那些这样做成本更高的工厂出售信贷。环保局还可能为煤电厂（以及可能的其他类别的排放源）建立一个类似总量管制和交易的系统，以创造类似的激励措施。，我们的分析表明，在不改变发电水平的情况下，《清洁空气法》对煤炭行业的监管可能会导致5%至10%的减排，相当于美国总排放量的3%左右。这不是一个很大的数字，但也不是微不足道的。根据奥巴马总统在哥本哈根会议前的声明和众议院在瓦克斯曼-马基法案中提出的“到2020年减排17%”目标，这代表了燃煤发电厂预计减排的很大一部分。这些收益只来自一个部门——《清洁空气法》对其他部门的监管可能会实现额外的减排。，尽管我们的评估尚未估计成本，但有理由相信，这种适度的监管会产生适度的成本。由于提高效率和生物质共烧很可能是煤电厂在碳价格下（可能是根据新立法实施的）采取的首批举措之一，因此要求通过监管采取这些举措不太可能导致相对更高的成本。，然而，任何对《清洁空气法》作为碳监管工具的热情都应该减弱。虽然可以确定一些现成的减排机会，并通过监管（利用市场工具降低成本）推动这些机会，但很快就很难确定下一步应该采取什么措施。立法制定的碳价格（上限和交易或碳税）将允许市场做出这些决定。全面的气候立法还可以建立跨部门的统一碳价格，规定国际抵消，创造更多的创新机会，并包括《清洁空气法》无法提供的其他成本节约机制。，然而，有了这些保留意见，《清洁空气法》——如果环保局明智地使用——可以成为短期温室气体监管的有用工具。考虑到国会的惰性，这是个好消息。与新立法制定的碳价格不同，《清洁空气法》是我们已经拥有的工具——因为它是法律，是我们被迫使用的工具。